棚户区改造是当前加快城镇化进程和改善民生的主要途径，在实施过程中，得到了绝大部分居民的真心拥护并以实际行动配合。但是由于实施机关缺乏依法行政意识，不注重法定程序，靠经验主义开展工作，引起了部分居民不满，甚至引发了社会不稳定事件的发生。本人多年从事城中村改造、棚户区改造和新农村建设法律服务，在工作中发现了较多问题，为寻求解决方案，针对我市的棚户区改造工作，先后多次深入各县区和棚户区改造项目所在地调查。在调研过程中不仅加深认识了棚户区改造工作的重要性，也发现了棚户区改造工作中存在的诸多法律和政策风险。棚户区改造工作过程中出现工作阻力和群体性事件的主要原因在于行政机关及其工作人员依法行政意识淡薄，对法律政策把握不到位，工作程序缺乏规范性。为防范法律风险，提高工作效率，在此就棚户区改造过程中的部分法律风险予以分析，望能帮助有关部门规避风险。

    一、棚户区改造的现实意义。

   （一）从落实城乡建设规划和项目实施的角度看。各地为了加快城镇化进程，城镇规划范围不断扩大，但是现有的建设用地明显不能满足城镇规划面积扩张建设的需求。随着城镇化水平的提高，农村富余劳动力的安置需要项目支撑，特别是近几年随着调结构去产能又新增了部分剩余劳动力。在经济新常态形势下，地方政府不仅面临巨大的就业压力，还面临巨大的经济社会发展压力，建设用地资源不足成了制约区域经济社会发展的主要因素之一，在国家对建设用地规模的控制越来越严格的前提下，需要盘活现有建设用地资源，加强集约利用土地，提高综合利用效率。

    （二）从惠民生的角度看。城镇棚户区、城中村不仅基础设施落后，居民的住房也存在居住年限长、建筑质量差、安全风险大的现状，急需按照新的城镇规划予以改造，以提高人民群众的幸福指数。在城镇周边和部分村镇的农村居民集居点危房数量不断增加，居民的居住条件和生活环境已经落后于社会经济的发展要求。近几年来，国务院为了改善城镇居民的居住生活环境，先后出台了《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》国发〔2013〕25号、《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》国办发〔2014〕36号、《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》国发〔2015〕37号等文件，山东省政府和相关部门为落实国务院文件精神，出台了《山东省人民政府关于贯彻落实国发〔2013〕25号文件加快棚户区改造工作的意见》鲁政发〔2013〕29号、《山东省人民政府关于贯彻国发〔2015〕37号文件加快推进城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设的实施意见》鲁政发〔2015〕23号文件。

    （三）滨州市政府对棚改工作高度重视。在2016年2月20日滨州市第十届人民代表大会第六次会议上通过的《政府工作报告》中，崔洪刚市长提出：“2016年将加大住房保障力度，落实“去库存”任务，力争消化存量商品房50万平方米。完成棚户区改造9223户，实施城区老旧小区改造，改善居民居住条件。同时加快推进市民化进程，实现7万农业转移人口市民化，2.7万城中村、城边村居民完全市民化”。“老旧小区改造：启动城区15个小区房屋征收等工作，确保集中连片安置区开工建设，改善群众居住条件”。政府工作报告明确了市、县区政府在城镇化建设和棚户区改造中的任务，必然会促使滨州市的棚户区改造工作走上快速发展的轨道。

    二、滨州市棚户区改造工作的现状。

   （一）官方机构公布的信息。

    1、滨州市住建局通过媒体对外公布：2015年省政府下达给我市的棚户区改造任务是新开工18896户、基本建成9939户，截至目前，全市棚户区改造项目新开工18896户、开工率100%，基本建成11404户、基本建成任务完成率115%，我市已完成2015年省政府下达的棚户区改造任务。

2、滨州市房屋征收补偿管理办公室负责人在内部会议上透露的信息：该办2015年共测量、征收房屋建筑面积约为15.63万平方米，涉及居民1923户，兑付资金约1.2亿元，各项征收指标与去年相比均有大幅度提高。2016年的工作主要涉及这么几项：①做好高新区两个办事处四个村棚户区改造项目的准备工作；②完成高新区小营办事处合村并居工程剩余四个村130户征收协议的签订；③继续推进北海新区马山子镇北O村及沙头、岔一、岔二村的房屋征收工作；④“本着先易后难，逐步推进”的原则，稳步完成市主城区内15个棚户区改造项目；⑤做好我市老旧住宅小区整治改造工作，进一步加强城市老楼危楼排查治理工作；⑥做好涉及南外环道路建设的房屋征收补偿工作；⑦做好涉及我市校舍扩建工程的房屋征收补偿工作。

    （二）依据山东省住建厅网站公布的棚户区改造数据显示：2015年滨州市已开工任或已经签订货币安置补偿协议 20046户（套）， 2016年滨州市列入开工改造计划的户数为9223户（套）。

    （三）本律师调研获得信息。为了摸透我市棚户区改造的客观事实，本律师分别到滨州市房屋征收和补偿管理办公室、滨城区、沾化区、北海新区、博兴县调研，在调研过程中了解到我市棚户区改造工作严重滞后于省市各级主管部门对外公布的相关信息。无论是市本级的老旧小区改造还是各县区的棚户区、城中村改造均进展缓慢，虽然对外宣称完成了省级部门部署的任务或者已经开工、签订货币补偿安置协议，但是实际情况是开工率不足50%，很多村居、小区并没有签订《征收补偿安置协议》，特别是涉及集体土地的棚户区改造项目更是困难重重。造成工作进展缓慢的原因主要体现在：①被列入棚户区、城中村改造的范围的居民不认可修改后的城镇规划和相应征收补偿政策；②上报的部分项目目前尚未列入城镇规划范围，各级政府仍在调整落实规划过程中；③缺乏集体土地房屋征收的明确法律依据和切实可行的操作规范，相关政府部门担忧在实施过程中群众出现抵触情绪，因此存在等待观望态度；④因安置补偿资金未到位，奖励资金不足，工作难以推进；⑤在项目实施过程中出现钉子户阻扰项目进展，或工作过程中存在法律瑕疵引起群众上访、行政复议、行政诉讼，为等待处理结果暂时停顿项目进展。

   （四）各县区的队伍建设情况。

1、目前除了市本级和滨城区、无棣县外，其他县区并没有真正组建起业务精炼的房屋征收补偿管理队伍，县区政府对于城乡危房改造（棚户区改造）、土地房屋征收疲于应付上级任务，内部各部门、各科室之间相互推诿，存在职责不清、分工不明的现象。

    2、对于专业服务团队重视不够。目前从市本级到各县区开始意识到专业法律服务团队的作用，但是仍然迷信北京、济南等地的律师事务所，对于外地的法律服务机构不惜出重金聘请，对于本地的专业律师重视不够、付费不足，导致本地律师不愿加入为政府实施的棚户区改造项目服务团队。由于部分棚户区改造项目存在违规操作，许多外地律师主动介入，为部分对棚户区改造不满的居民出谋划策，引发了大量的行政复议和行政诉讼案件。

    三、棚户区改造工作中容易出现的风险和防范。

   （一）棚户区的认定风险和防范。认定棚户区首先要依据上级人民政府主管部门颁布的具体标准予以确认，确认后要在适当的范围内予以公示。如果仅是依据相关标准认定某一区域为棚户区，而没有予以公示，容易出现地方政府将将棚户区改造项目上报获批后，因当地居民不同意改造导致项目搁浅。特别是涉及集体土地上的棚户区认定更需谨慎，在上报项目以前应当通过召开村民代表会议或村民大会争取村集体经济组织成员的意见，确定绝大部分人同意参与改造的意愿后，才能确定为棚户区改造项目予以申报。

（二）棚户区改造项目组织机构组建风险防范。棚户区改造项目获批后，目前各地盛行的做法是设立棚户区改造指挥部作为组织实施机构。在棚户区改造指挥部人员组成方面往往忽视征收补偿主管部门和基层自治组织的参与。因缺乏主管部门和基层组织的参与，往往会出现程序混乱和居民对各项工作部署不予配合的情况。特别是在测量评估、征收拆迁协补偿议签订过程中，没有基层自治组织的参与往往会导致工作效率低下，工作进程一再拖延。因此棚户区改造指挥部应当吸收房屋征收补偿管理部门参与，同时也应当吸收村民委员会或居民委员会成员参与。

    （三）《棚户区改造征收补偿安置实施方案》制定和实施过程中的风险和防范。《棚户区改造征收补偿安置实施方案》的科学性、合法性、合理性及是否体现了对居民的最大政策优惠，是关系到整个棚户区改造项目能否顺利实施的决定性问题。《棚户区改造征收补偿安置实施方案》从征求意见到正式实施方案的确定均应当充分发扬民主、听取棚户区区域范围内群众的意见。特别是涉及集体土地上房屋征收，个别地方以党员会议取代村民代表会议、以党员和部分村民联合会议代替村民全体会议的现象比较多，导致部分村民因对方案缺乏全面了解，而产生抵触情绪。目前的有的县区采取的工作方式仍然是简单粗暴，通过刁难拒绝签订协议的居民亲属来给拒绝签订协议的居民施压，迫使不同意棚改的居民签署协议。有的县区采取派遣干部到居民家中轮番做思想工作，以扰民的方式迫使居民就范。一旦矛盾激化，不同意棚改的居民就会刻意寻找棚户区改造过程中程序上存在的瑕疵，提出行政复议或行政诉讼，更有甚者持续上访或者越级上访。在当前力推依法行政的大环境下，必须尊重民意，注重法定民主程序的履行，充分公开信息，让居民全面深刻了解棚户区改造的必要性和给居民带来实惠的现实性。

    （四）房屋和土地征收主体确定不当的风险和防范。国有土地上的房屋征收主体是市、县人民政府或政府指定的部门，市辖区和开发区因缺乏法定授权不能作为征收主体。作为集体土地上的房屋征收，如果是没有列入城镇规划区棚户区改造范围，应当和土地征收相结合，不能单纯就房屋征收作出决定，应当通过土地征收和地上附着物补偿相结合的方式实施棚户区改造。特别是土地和房屋征收公告的发布，必须由市、县人民政府发布，如果由其他机关发布也应当依法授权发布。

    （五）补偿的价款确定不合法不公平的风险和防范。对被征收拆迁房屋的评估虽然由第三方中介机构实施，正确的方式应当是由居民通过民主方式选聘，有的县区干涉居民对评估机构的选聘，往往会因选聘无效导致评估结果无效。有的县区在对国有土地上房屋评估过程中，未予将土地使用权未到期应得的补偿分列或者未予评估，导致居民不接受评估结果而拒绝签订协议书。在集体土地上棚户区改造项目中，有的县区不能将地上附着物（房屋、树木、其他构筑物）和土地所有权、使用权区别评估，导致居民不认可评估结果。因此，不仅要公开、民主选聘测量评估机构，还要向居民充分解释测量方法、评估标准及评估标准的科学性和合法性。

    （六）违法建筑确认风险和防范。在棚户区改造项目中往往涉及违法建筑的认定，应坚决杜绝采取一刀切的方式。有的县区忽视了历史原因形成的建筑物存在的合理性，有的县区将因有关行政机关不作为未予及时办理产权手续造成的所谓违法建筑大量存在的客观事实不予认可。出现以上情况，必然会引发产权纠纷和行政诉讼，导致棚户区改造工作中断。因此，在确认违法建筑时要尊重历史、尊重事实，有条件的确认部分在形式上不合法的建筑物的合理性，适当给予补偿，必要时发扬民主决策的优越性，确保不因违法建筑确认不当产生纠纷。

    （七）对棚户区改造难度估计不足的风险。有的县区领导不能与时俱进、依法行政、亲民近民、充分尊重民意，缺乏深入调查和风险评估，而是迷恋十八大以前简单粗暴、不重视法治和程序的工作方式，在工作中朝令夕改、言而无信、行政权力至上，导致居民对政府失去信心，甚至和政府产生敌对情绪。出现上述情况不仅棚户区改造工作无法实施，还极易引发其他社会矛盾。   

    四、对我市棚户区改造和集体土地征收工作的几点建议。

   （一）完善工作安排，及时主动公开信息，增加透明度。让社会增强对棚户区改造的认同感，从而自觉支持和配合棚户区改造项目的实施。

   （二）加强组织协调，形成齐抓共管的格局。充分发挥各个职能部门的合力，避免各自为政、相互推诿、事不关己高高挂起的现象。

   （三）房屋征收补偿管理机构切实尽职履责，不仅要承担起国有土地上房屋征收补偿的法定职责，还应当承担起对全市房屋征收补偿工作的指导责任。并制定切实可行的考核制度，通过考核制度引导全市棚户区改造、房屋征收工作健康有序开展。

   （四）尊崇法治，严格依法依规操作。取消打擦边球的侥幸思维模式，坚决杜绝在棚户区改造过程中的简单粗暴工作方式，依照法定程序有序推进棚户区改造进程，克服急于求成的工作模式。

   （五）充分发挥法律服务机构的专业职能。由政府或者棚户区改造指挥部聘请项目法律顾问全程跟踪服务，按照国家有关取费标准支付律师服务费，对当地和外地律师一视同仁，注重培养当地律师服务团队。